Право гражданина на административную жалобу и порядок ее рассмотрения

Основными видами обращений граждан в современных условиях являются предложения, заявления и жалобы. Согласно литературным данным суть различий между этими видами обращений сводится к следующему.

Предложение — вид обращения, ставящего цель привлечь внимание к недостаткам в организации деятельности какого-либо официального органа или должностного лица или регулирования в той или иной области, указать пути к их устранению.

Заявление – обращение гражданина по поводу реализации права или законного института, не связанных с его нарушением.

Жалоба – обращение в государственные или иные официальные органы  к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

В реальной действительности в одном и том же обращении могут содержаться указанные его виды в их различном сочетании[1].

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная, или точнее – по общему праву и на основе специальных норм. Порядок рассмотрения первых регулируется отчасти Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”[2], отчасти Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”[3].

Работа с обращениями граждан в органах внутренних дел организуется и проводится, в том числе в соответствии с требованиями ведомственных нормативных актов МВД – УВД[4].

Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируется специальными нормами, содержащимися, например, в Дисциплинарном уставе Вооруженных сил[5], Законе РФ “О порядке рассмотрения коллективных трудовых споров”[6], КзоТ РФ[7], КоАП РСФСР[8] и в некоторых иных актах.

В отечественной административно-правовой науке была проделана большая работа по исследованию права жалобы гражданина. Д.М. Загряцков, Ю.М. Козлов, Л.И. Ратнер, В.В. Мальков, В.И. Ремнев и др. в своих сочинениях показали развитие права жалобы в истории царской России и советского государства, раскрыли его роль в защите субъективных прав и свобод граждан, подготовили научную основу для закрепления данного права на конституционном уровне[9].

Однако в юридической литературе как дореволюционной, так и советской, посвященной анализу этого вопроса, между правом жалобы и понятием жалобы не проводилось четкого разграничения. Бесспорно, эти понятия тесно связаны друг с другом, но методологически они не представляют собой единого целого. Исторически «право жалобы» как закрепленное в законе, как субъективное право приходит позднее и придает жалобе в качестве письменного документа завершенность и особые юридические процессуальные свойства.

Отметим, что названные выше авторы анализировали главным образом право жалобы как субъективное право и как фактор улучшения работы аппарата управления, но вскользь исследовали жалобу как социологическую категорию, имеющую сложное содержание и выполняющую ряд важных социальных функций. Даже такие ученые-административисты, как Д.М. Загряцков и В.И Ремнев, написавшие обстоятельные работы о праве жалобы, не уделили достаточного внимания социологическому анализу данного понятия.

Думается, что отсутствие такого анализа обедняет само право жалобы, не позволяет наполнять весь объем этой категории соответствующим содержанием. Напротив, социологический анализ этого понятия, выявление всех элементов его содержания и всех выполняемых им социальных функций придает праву жалобы новые «боевые качества», превращая данное право в своеобразный инструмент привлечения гражданином к ответственности должностного лица.

Социологический анализ понятия жалобы требует ответа главным образом на два вопроса: из каких элементов складывается ее содержание, и какие социальные функции жалоба выполняет?

Представляется, что главным элементом содержания жалобы является ее фактологическая часть. Автор жалобы констатирует определенные факты, располагает их в определенном порядке, сообщает о них компетентному органу, требуя рассмотреть и дать им оценку. При этом следует подчеркнуть, что содержанием жалобы являются специфические факты. Содержанием жалобы, в отличие от заявлений и предложений, является указание на конкретные факты нарушения прав или законных интересов граждан со стороны того или иного органа или должностного лица. Без таких фактов жалоба теряет свои качества, становясь беспредметной.

В отличие от заявления или предложения, основанием для которых могут быть  как положительные, так и отрицательные действия, жалоба всегда имеет своим основанием действия должностного лица, которые оцениваются заявителем отрицательно. Отрицательная оценка, которая дается в жалобе ее автором излагаемым фактам и действиям, составляет другой весьма существенный элемент содержания жалобы, о котором в юридической литературе говорится достаточно расплывчато и неопределённо. В жалобе, как правило, содержится несогласие с действиями должностного лица, с нарушением последним правовых и моральных норм. В известной степени такая отрицательная оценка имеет черты обвинения. С этой стороны жалоба отдалённо напоминает обвинительное заключение. Как обвинительное заключение в уголовном процессе завершает предварительное следствие и формулирует его итоги, точно так же жалоба как процессуальный документ завершает дополнительную коллизионную стадию «административной неправды», в процессе которой обиженный субъект обдумывал свое положение, взвешивал доводы «за» и «против», пытался договориться с должностным лицом, но в итоге принял решение возбудить дело подачей жалобы, обвинив должностное лицо в незаконности его действий. Если в жалобе содержится убедительная аргументация и доказательства, то это усиливает отрицательную оценку, делает более весомым обвинение должностного лица в нарушении им закона, способствует формированию аналогичной оценки того органа, который будет рассматривать жалобу.

Право гражданина на административную жалобу
Право гражданина на административную жалобу

Жалобе свойственна не только отрицательная оценка, но также и стремление пострадавшего гражданина устранить нарушение его субъективного права и восстановить нормальное положение вещей. Просьба или требование об устранении конкретных нарушений прав и законных интересов или препятствий, чинимых в осуществлении законных притязаний, является третьим обязательным элементом содержания жалобы[10].

Данная просьба или требование адресуется компетентному органу, наделенному соответствующими властными полномочиями и способному для подателя жалобы решить его вопрос положительно. Сам гражданин не в состоянии обеспечить себе эту защиту, так как не обладает государственно-властными полномочиями.

Отрицательная оценка и требование восстановить «правду» логически приводят в отдельных случаях к еще одному требованию, составляющему, правда, факультативный элемент содержания жалобы, к требованию наказать виновное должностное лицо за совершение незаконных действий. Подобное требование гражданина, субъективные права или законные интересы которого были нарушены, можно понять, так как и чувство законности, и здравый смысл подсказывают ему, что «административная неправда» нарушает не только «его» право, но нарушает также и объективное право, и что нарушение субъективного права совпадает с нарушением норм действующего права.

Но требование наказания должностного лица может отсутствовать в жалобе. Однако независимо от эмоциональной окрашенности, ее обязательными элементами остаются отрицательная оценка обжалуемых действий администрации и требование гражданина восстановить нормальный порядок вещей.

После регистрации жалобы и принятия ее к рассмотрению эти элементы, имеющие к тому же обвинительный характер, способствуют возникновению особых правоохранительных управленческих отношений, в которых отрицательной оценке и требованию гражданина будет корреспондировать обязанность должностного лица подвергнуться оценивающему воздействию вышестоящего органа. Используя образное выражение М.А. Гурвича, можно утверждать, что «зеркальным отражением» отрицательной оценки и требования гражданина восстановить его субъективное право, заключенных в жалобе, будет «состояние ответственности» должностного лица[11].

Охарактеризованные элементы составляют содержание жалобы как социологической категории. В таком виде жалоба возникла давно и встречается ещё в античном и феодальном государствах, представляя собой орудие самозащиты отдельного лица от притеснений «сильных мира сего». В исторической и юридической литературе иногда утверждается, что подача жалобы в феодальном обществе была запрещена и закреплена в законодательстве буржуазного государства. Это не совсем так. В феодальном обществе обращение с жалобой в орган государства не было субъективным правом человека, но феодальное (дворянское) государство не запрещало подавать жалобы (челобитные), так как видело в них один из наиболее эффективных факторов контроля за деятельностью аппарата управления.

В Московском государстве ХVI – ХVII вв. в системе аппарата управления Челобитный приказ, куда подавались жалобы и просьбы, играл важную роль как контрольный и апелляционный орган правительства, который способствовал правильному функционированию простого и рационально устроенного аппарата управления. Челобитный приказ в известном смысле защищал и интересы рядовых русских людей. Недаром Иван IV, поручая А. Адашеву руководство данным ведомством, говорил: «Поручаю тебе принимать челобитные от бедных и обиженных и разбирать их внимательно»[12].

Однако выдающиеся государственные деятели  ХVIII в., такие как Петр I в России, Иосиф II в Австрии и Фридрих II в Пруссии, смотрели на жалобу подданного с более широких позиций: не только как на личную «кляузу» и документ с важнейшей для государства информацией, но и как на особый процессуальный документ, который нуждался в юридическом обосновании. В абсолютной монархии ХVIII в. жалоба (прошение) впервые находит законодательное закрепление, но не как субъективное право, а как просьба, специфическая информация, которая не налагала на государство соответствующих обязанностей.

Законодательство эпохи Французской революции закрепило право жалобы (право петиции) как одно из важнейших индивидуальных прав. С юридической точки зрения право жалобы означало, что само это право является логическим и необходимым дополнением других материальных субъективных прав гражданина, которые защищают его от произвольного решения со стороны должностных лиц. Он имеет право обжаловать их незаконные действия. Право жалобы означало гарантию того, что жалобщик не будет преследоваться[13].

Сделавшись субъективным правом, право жалобы дало толчок к возникновению в ХIХ в. в странах Западной Европы административной юстиции – особого вида судебной деятельности, связанного с защитой прав гражданина по его жалобе от необоснованных действий администрации. В России право жалобы как субъективное право впервые было закреплено в законодательстве во второй половине ХIХ в.

В настоящее время право на общую административную жалобу является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия и, тем более, издания актов управления.

Право на жалобу не ограничено по содержанию и по форме. В административном порядке обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предметом жалобы могут быть не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные действия.

По форме общая жалоба может быть письменной или устной и даже переданной по телефону, радио, а также индивидуальной и коллективной. Законодательными актами установлено, что граждане вправе направлять жалобы в компетентные органы управления, прокуратуру, общественные организации, депутатам.

В прошлом большое число жалоб поступало в  редакции  газет и других средств массовой информации. Ст. 42 Закона РФ “О средствах массовой информации”, принятого 27 декабря 1991 г., было установлено: “Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их  рассмотрение”[14]. Конечно, граждане могут посылать письма в редакции, но права обращаться туда с жалобами уже нет, так как оно не имеет корреспондирующей обязанности рассматривать, пересылать, отвечать на жалобы.

Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же орган либо в разные. По одному и тому же поводу он может обращаться в разные инстанции одновременно или в разное время.

Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно не проводить.

Единственное нормативное ограничение рассматриваемого права было установлено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. “Письменное обращение гражданина, — сказано в нем, — должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, замечания либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит”[15]. По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений.

Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя и отчество и адрес заявителя либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) – альтернативно, то есть либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно.

Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменяет содержания специальной. Например, в ст. 110 УПК РСФСР сказано, что “письменное заявление должно быть подписано лицом, от которого оно исходит”[16] и не содержится требования указывать имя, отчество, адрес, место работы или учебы.

В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение дополнительные сведения, необходимые для ее более полного удовлетворения (разрешения).

В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложные фамилию, адрес и другие сведения, то производство по ней должно быть прекращено.

В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Их отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов не обоснованы.

Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом[17].

Общий срок рассмотрения жалоб граждан – один месяц. Из этого правила установлены три исключения.

  1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней.
  2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов, либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем органа или его заместителем, но не более чем на один месяц.
  3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в пятнадцатидневный, а в местных – семидневный сроки. В случае необходимости они могут быть продлены, но не более чем на15 дней. Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье – с ее автором.

Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года
№ 810 “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы”[18] установлен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны рассматривать в срок до 3 дней сообщения о фактах неисполнения или о нарушениях исполнения федеральных законов и указов Президента Российской Федерации подчиненными должностными лицами и работниками указанных органов. В законе целесообразно установить, что невынесение решения по жалобе в установленный срок должно приравниваться к молчаливому отказу вынести решение, что дает возможность гражданину обратиться в вышестоящую инстанцию.

Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы – со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную разрешить вопрос по существу. Однако до настоящего времени нет необходимой четкости в определении момента окончания срока. Очень часто на практике таковым считают дату направления ответа заявителю или дату, когда начато исполнение.

Необходимо более четко установить, когда можно считать производство по жалобе законным. На наш взгляд, в законе следовало бы предусмотреть правило, согласно которому производство по жалобе может считаться законченным лишь после исполнения, причем в определенный срок.

В производстве по жалобам граждан выделяются четыре стадии:

— первичная отработка. На этой стадии получают письменные или выслушивают устные жалобы, в пятидневный срок регистрируют их, обеспечивают первичное движение: определяют, – кто и как будет работать с жалобой, либо пересылают ее в  компетентную организацию, уведомляя об этом заявителя;

— проверка жалобы. Здесь производится сбор необходимой информации путем ознакомления с документами, бесед с людьми, ее анализ, ознакомление с законодательством. Довольно часто проверка заканчивается составлением справки, содержащей соответствующие выводы. Предусматривается, что законом следует закрепить право заявителя ознакомиться с собранными при проверке жалобы материалами, давать дополнительные пояснения, заявлять ходатайства;

— принятие решения. О принятом решении сообщается заявителю. Ответ должен быть мотивирован. Сообщение может быть письменным или устным. В тех случаях, когда жалобы не удовлетворяются, ответ всегда должен быть письменным;

— исполнение принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется и помимо принятия решения по ней необходимо совершить действия по его исполнению.

Одна из “несущих конструкций” системы работы с обращениями граждан – организация личного приема заявителей. Знакомство с практикой в этой сфере выявило как положительные изменения, так и  довольно  тревожные тенденции. Как правило, люди идут на прием или едут издалека в надежде непременно попасть к первому руководителю района, города, области. В то же время заявители часто жалуются, что они вынуждены обращаться в центральные органы исполнительной власти, так как не могут пробиться к местному руководству.

Понятно, что норм приема руководителями населения нет, да и быть не может, но обеспечить максимально возможную доступность руководителей властных структур все же, на наш взгляд, необходимо.

Для разрешения данной проблемы в организации приема следует повсеместно использовать активные формы, не ждать, когда граждане обратятся  в администрацию с наболевшими вопросами, а идти навстречу людям.

Именно такому правилу следует в своей повседневной деятельности руководство УВД Администрации Владимирской области и подчиненных ему подразделений[19]. Только в период с января по октябрь 1998 г. оно провело более 1000 встреч с личным составом отделов и подразделений, представителями органов исполнительной власти, местного самоуправления, трудовыми коллективами, населением. В целях доведения объективной информации до населения используются радио и телевидение.

Главный недостаток действующего законодательства, по нашему мнению, в том, что оно не обеспечивает средствами ответственности органа, должностного лица перед гражданином за ненадлежащую реализацию его конституционного права на жалобу. Поэтому определить лиц, которые несут ответственность государства перед гражданином, трудно. Вместе с тем на практике нередко государственные служащие ограничиваются формальным, поверхностным рассмотрением обращений граждан, отписками. Вместо своевременного реагирования на поступающие заявления они пересылают их тем должностным лицам, действия которых обжалуются, либо поручают проверку лицам, заинтересованным в исходе дела. Вот почему, как нам представляется, должна быть установлена ответственность (материальная, дисциплинарная, административная и уголовная) органов, должностных лиц за нарушение требований о порядке рассмотрения заявлений граждан.

Важно усилить права заявителей, дать им, наконец, возможность более активно влиять на весь процесс рассмотрения обращений, например, требовать проведения экспертизы, приобщения дополнительных документов, вызова свидетелей, возможность пользоваться услугами адвоката и так далее.

Право на специальную административную жалобу, как и право на судебное обжалование, чаще всего является еще одним способом защиты прав, но оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

Специальная жалоба характеризуется специальными признаками:

— наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения;

— специальными основаниями для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т.п.), прямо названными в законе;

— четким определением субъектов права, признанием таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;

— четким определением адресатов жалобы (например ст. 267 КоАП);

— специальными сроками подачи жалоб;

— процедурными особенностями производства по конкретным видам жалоб;

— специальными, более короткими, сроками их рассмотрения.

Анализ соотношения специальной и общей жалоб позволяет более четко уяснить смысл ряда положений специальных норм об обжаловании. Так, в ст. 266 КоАП говорится: “Постановление районного, городского суда (судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию не подлежит”. Иными словами установленный КоАП порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях не распространяется на постановление судей. Значит, в этом случае специальная жалоба на постановление судьи не допускается, но общая возможна. Постановления же о наложении административных взысканий, принятые иными уполномоченными на то субъектами, могут быть обжалованы и в общем порядке, и в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Сопоставление общей и специальной жалоб, предусмотренных
КоАП, позволяет выяснить их отличия.

Во-первых, специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или от его имени адвокатом (ст. 250, 266 КоАП), а общая – любым гражданином.

Во-вторых, специальная жалоба данного вида должна быть письменной (ч.2 ст. 267 КоАП), а для общей жалобы форма не установлена.

В-третьих, адресатами специальной административной жалобы выступают вышестоящие органы, круг же адресатов общих жалоб значительно шире.

В-четвертых, специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок (10 дней со дня вынесения постановления), а для общей — сроки не определены.

В-пятых, подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания (ст. 270 КоАП), обращение же с общей жалобой таких последствий  не влечет.

В-шестых, специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с  делом по подведомственности (ч. 2 ст. 267 КоАП). Общую жалобу гражданин может направить по своему усмотрению прямо одному из многих адресатов.

В-седьмых, жалоба в порядке производства по делам об административных правонарушениях рассматривается уполномоченным на то органом в 10-дневный срок. Для разрешения общих жалоб законодательством установлены иные сроки.

Из вышеприведенного очевидно, что право на специальную жалобу намного уже права  на общую жалобу. Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что установление специального обжалования преследует цель более квалифицированного и оперативного рассмотрения дела, усиления защиты прав граждан. Такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Установление кратких сроков обжалования побуждает граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб.

 

[1] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 113 – 114.

[2] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17. С. 144; 1980. № 11 Ст. 192; 1988 № 6. С.94.

[3] См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. С. 685.

[4] См., например: Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в органах, учебных заведениях, внутренних войсках, учреждениях, организациях и на предприятиях МВД СССР // Приказ МВД СССР № 350 – 1982 г.; О регламенте работы аппарата УВД // Приказ начальника УВД Администрации Владимирской области № 101 – 1994 г.

[5] См.: Об утверждении общевоинских уставов ВС РФ от 14 декабря 1993 г. № 2140 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4931.

[6] См.: Российская газета. 1995. 5 дек.

[7] См.: Кодекс законов о труде Российской Федерации. – Утв. Законом РСФСР от 9 декабря 1971 г., с изменениями и дополнениями. Гл. 14.

[8] См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. – Введен в действие Постановлением Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 г., с изменениями и дополнениями.

[9] См.: Козлов Ю.М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. М., 1955; Загряцков Д.М. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925; Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979; Ратнер Л.И. Об усилении гарантий своевременного и правильного разрешения жалоб трудящихся // Советское государство и право. 1959.
№ 9.

[10] См.: Мальков В.В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. С. 19.

[11] Гурвич М.А. Право на иск. М., 1978. С 73.

[12] Ключевский В.О. Боярская дума Древней Руси. Пг., 1919.С. 124.

[13] См.: Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 21.

[14] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. С. 300.

[15] Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 6. С. 94.

[16] Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. – Утв. Законом РСФСР от 27 октября 1960 г., с изменениями и дополнениями.

[17] См.: Хаманева И. Кому подать жалобу // Социалистическая законность. 1990. № 12. С. 8.

[18] См.: Российская газета. 1996. 11 июня.

[19] См.: Воронова О. На месте виднее… // Призыв. 1998. 9 июля.

Ссылка на основную публикацию
Adblock detector